什么是新型农村合作金融？

    山东省创设的新型农村合作金融试点，是以合作托管银行的方式扶持农民合作社信用互助业务，规范其资金融通行为的一种制度创新。

它与现存的各式各样的农村金融和农村资金互助模式都有明显区别。

当下，不仅在山东，全国从事农村金融业的主体可以分为四大类。

    第一，合作制下的农村信用社体系历经多次改革，现已分化为农村信用社、农村合作银行、农村商业银行三大经营主体，后两个主体和相当一部分农村信用社均已改制为股份制企业，不再是农村合作金融主体。

    第二，自2004年以来，国家允许新建村镇银行和小额贷款公司。这两类新兴的农村金融机构都没有采用合作制。小贷公司中的大部分机构现已经脱离农村，经营范围转向县城等小城市或者大中城市的城乡结合部。

    第三，自1995年以来，联合国等机构支持中国建立了一大批合作制的扶贫小额信贷机构，这类组织大都以社团注册。历经多年的大浪淘沙，只有屈指可数的几个组织还在从事农村合作金融事业，大部分要么转为政府项目办公室，要么转为公司。

    第四，自2000年以来，国家扶贫办、银监会、供销社等机构在农村兴办各种形式的信用合作。以山东省为例，主要有四种形式：（1）银监部门批准成立的农村资金互助社，山东省有2家。这是一种纳入银监部门监管的正式的非银行金融机构，可在互助社内部开展存贷款、办理结算等业务。（2）扶贫部门在贫困村设立扶贫资金互助协会。山东共有1153家。这些协会以社团法人的形式存在，互助资金主要由财政扶贫资金和村民自筹资金构成，在协会内部的会员之间开展资金互助。（3）在农民专业合作社内部的社员至今开展信用合作，通常以行政村为地域范围，采取股金与互助金形式，集中社员的闲置资金，设定一定的费率，为社员提供融资服务。此外，一些农民专业合作社自愿组成联合社并且登记注册。联合社通常以乡镇为地域范围，利用彼此间业务淡旺季的时间差，在联合社内部设立资金互助部或者服务部。仅山东省，开展信用合作的农民专业合作社和联合社共计4831家。（4）供销社主导的资金互助合作。山东省由供销系统领办的农民合作社共6004家，其中开展信用合作的661家。

    以上四类农村金融主体中，第三类和第四类采取的是信用合作制。而只有第四类组织设在村庄或者合作社内部，是村民自愿组合的信用合作组织。这类的合作形式由于扎根当地，利用社会资本网络能够方便获取贷款者的信息，可大幅减少贷款和监督成本，在解决银行与贷款农户间信息不对称的顽疾上，有着其他金融主体不可替代的优势。但与此同时，普遍存在股本金较小且分散，缺乏基本的账目管理和监督，搭便车、内部人控制、所有者缺位等现象，致使道德风险和逆向选择难以避免，有些地方甚至发生卷款跑路的现象。

    在这种状况下，我国农村的信用合作往往陷入难以避免的3个困境：（1）一扩大融资，就容易陷入非法吸储；（2）一做合作金融，就陷入存贷利差，难以避免地走向商业金融；（3）合作组织一扩大规模，就难以避免地走向个人专权，而不是民主管理下的合作经济。这三个困境也是三大风险，不走出这三大困境，就无法避免三大风险。农民合作组织就难以成长和可持续，依靠地缘、血缘和部分业缘关系的农民信用合作的优势就被抵消了。

    如何做到既保有农民信用合作的优势，同时又弥补其缺乏金融管理知识、经验和较大规模资金信贷的掌控能力的劣势？这就是山东新型农村合作金融试点的初衷。

山东省新型合作金融试点模式的特征

这个试点试图推出一种新型的农村合作金融模式，可简单概括为“一认定”、“二托管”、“三承诺”、“四个坚持”。

    “一认定”。试点文件规定，所有参与该项试点的农民合作社，均应当向县（市、区）地方金融监管局提出书面申请，达到规定的信用互助业务试点的准入条件，取得“农民专业合作社信用互助业务试点资格认定书”（以下简称“资格认定书”）后，方可开展试点。

    “二托管”。试点文件规定，开展信用互助业务试点的农民合作社要接受农信社（农商行）作为自己的托管银行。这是为其设立信用互助业务试点账户和进行资金存放、支付及结算的唯一银行。合作托管银行要为试点社提供信用互助业务指导、风险预警、财务辅导等服务。有条件的试点社，经监管部门批准，还可与合作托管银行开展资金融通合作。

    “三承诺”。试点文件规定，试点社信用互助部可以成立一个互助基金，一个互保基金。互助资金来自社员自愿承诺出借的资金和合作社货币股金等可用于互助的资金。这就意味着农户可以不把自己的存款从银行提取出来，而只要履行一个承诺出借手续，那么，当信用部需要用钱时，通过托管行，就可以将承诺款项的一部分或全部提取出来用作信用贷款。银行在这里起到了资金保管的作用。而在银行存储，银行支付利息，信用部提取用做贷款，信用部获得贷款利息。互保基金是农民将自己的现金资产以协议方式交给信用部用作互助性质的共同担保基金。这个基金是合作社内部的一个新的合作金融主体，它可以在银行做抵押、担保，协助基金组织内的农户或农户小组从银行获得更多贷款。

    “四个坚持”。试点社着眼解决农业农村“小额、分散”的资金需求，一要坚持社员制、封闭性、民主管理原则，不吸储放贷，不支付固定回报，不对外投资，不以盈利为目的；二要坚持社员自愿，互助合作，风险自担；三要坚持坚持立足农村社区，社员管理，民主决策，公开透明；四要坚持独立核算，规范运营，遵纪守法，诚实守信。

这四项特征也是四个方面的政策，是针对农村合作金融的具体问题所做的政策设计。

    “一认定”。针对当前农民专业合作社内的信用合作不规范、无章可循、无法可依等问题，用资格认定书这一带有法规意涵的文件和相关行政程序解决这一问题。

    “二托管”。针对当前合作社信用知识不足、管理难题多、资金分散、缺乏监管，守不住信用合作的底线等困境，规定当地的农信社（农商行）要成为试点社的唯一合作托管银行，发挥正规商业金融机构在管理和资金融通等方面的优势，支持和服务于农村的新型合作金融。

    “三承诺”。针对农民信用互助业务资金总量严重不足，政策禁止信用部用吸储方式扩大资金的问题，设计了信用部成员承诺制的方式来解决，这样一来，信用部不用钱的时候农民的钱照样在银行生息，用钱时就可以从银行调出来贷款，还可获得贷款利息。这个制度设计由于能够切实保障农民利益，有利于调动农民的积极性，农民就会愿意承诺更多的个人资金，资金来源的问题就解决了，真正做到农民的钱农民用。互保基金是又一个支持农民的钱农民用的杠杆制度。以制度撬动农民存在银行里的钱，是政策界多年的愿望。而山东省试点的制度设计，有可能在这个重要方向上取得突破。当然，这两个撬动银行资金的制度要得到完满实现，权力掌握在农民合作组织手里，而不是政府手里，只有真正实现合作，进行社员都参与的民主管理，运用好托管银行的技术服务，才能实现这个方向上的突破。

    “四个坚持”。针对试点社在资金管理以及社员民主管理上可能发生的风险提出了重要的原则，其中坚持社员制封闭性有个“三不原则”，即“不吸储放贷”，“不支付固定回报”，“不对外投资”，这是从保障资金安全和农民信用的合作性的多年经验中总结出来的。

    总之，“一认定”、“二托管”、“三承诺”、“四个坚持”，是山东省农村新型合作金融试点模式的特征，试点中能坚持这几点，一个公平互惠、安全收益、风险可控、分配透明，政府、银行、农民专业合作社和农户多方共赢、利益共享的新机制就能形成了。

山东省新型合作金融试点模式的三大支撑体系

实现这个模式需要三大支撑体系。

    一是农民合作社体系。试点的成功与否，有赖于试点社农户社员的真心参与、互帮互助，这才能发挥信用互助、资金融通对方便社员、支持农业、凝聚人心、公平互惠、利益共享、建设家乡的诸项作用。前述的农户自愿承诺出借资金的制度和互保基金的制度都需要建立在民主管理、民主评议的基础上，而且，只有信用部对农户的贷款申请审议、放贷、回收、核算、分配、监督等各环节都做得好，才能得到农民的信任，愿意持续地承诺出借资金。所以，整个试点过程就是农民自我学习民主和自我提升素质的过程。农民的真心参与，还依赖于能满足和调剂农户多方面需要的农民合作社体系的建设。这个体系目前还在不断发育成长的过程中。农民的信用互助业务与农资购买、农产品销售、农机推广等业务都在以满足农民需要为核心形成各种组合关系，从而扩大了合作社的功能和效用。新型农村合作金融试点需要这个体系的支持，同时也能为这个体系输送进一步成长的动力。

    二是合作托管银行体系。要帮助试点社信用互助部走出规模小、管理差、收益低、风险大，信用合作难于维系的窘况，由正规银行业机构承担对农民信用互助部的合作托管任务的是必不可少的政策支持。合作托管银行在这次试点中将成为一个专属名词，而且将形成一整套系统化的合作托管制度。多家合作托管银行未来还能形成专业的同业体系。

    三是地方政府支持体系。各级政府要加大对农民专业合作社信用互助业务试点的规划引导、分类评级和扶持力度，山东省的农业厅局要支持和辅导试点社，财政厅局要为试点提供财政政策支持，金融监管局是试点的监督管理部门，要为试点的农民信用互助社提供登机许可，要建立动态监测平台，信息披露和社会监督制度，受理投诉举报，风险事项报告和应急处置制度等等。

这三大体系共同围绕农民信用合作业务这个核心，形成相互支撑、互利共赢的新型农村合作金融的整体模式。

    农民合作社体系是农民群体的代表，农民合作社以合作理念将多种农民合作业务整合在一起，信用合作是合作业务的重要组成部分。它不仅需要合作理念、合作组织做支撑，也需要农资购买、农产品营销、农技推广等其他合作业务的相互支持。建设好合作社内部的信用互助体系，能大幅度地推进农民合作社和合作体系的建设。

    合作托管银行体系是市场的代表，通过与农民信用互助社的合作托管关系，打通了金融主动脉和毛细血管，实现了金融机构的业务下沉。通过农民合作社和信用互助社账户放置在同一托管行的制度化措施，显然对扩大银行自身业务范围和提升金融服务能力有益。所以，银行托管体系在支持合作社内部信用体系的同时，也直接支持了农民合作体系。

    地方政府支持体系是在山东省委、省政府统一领导下主要由农业、财政、金融监管等政府部门协同组成的体系。由于农民信用互助本质上是开辟了村社内部的社区市场，起主要作用的是信用互助机制而不是纯粹市场的竞争机制，所以这个市场并非单纯经济性质的市场，而是具有公益含义的社区市场。地方政府要培育和发扬这种社区市场的公共性，就需要设计各种支持性和保护性政策。为试点创造良好的外部环境。